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我省特色小鎮建設現狀及相關問題分析
發布時間:2018-01-15 15:00   來源:未知   作者:whl1
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我省特色小鎮建設現狀及相關問題分析
省政府參事室  胡安平
  特色小鎮是指聚焦特色產業和新興產業,集聚發展要素,不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。是新型城鎮化建設的重要載體,是促進城鄉協調發展最直接最有效的途徑,在推進經濟轉型升級、綠色低碳發展和生態環境保護等方面發揮著重要作用。自2016年7月1日以來,從中央到地方紛紛出臺文件推進特色小鎮發展,特色小鎮正逐步成為破解城鄉二元結構的重要抓手。
  根據省委、省政府在全省開展萬名干部大調研的要求,本人深入呂梁、太原、大同三市及其所屬的汾陽、清徐、大同、大同南郊、天鎮等五縣,歷時半個月,就上述市縣特色小鎮建設的現狀及特點、取得的成績、存在的問題進行了深入調研,現將有關情況予以匯報并就特色小鎮的建設和推進工作,提出自己的一些建議和想法,為省委、省政府領導決策提供參考。
  一、特色小鎮的概念和意義
  2016年7月1日,住房和城鄉建設部、國家發改委、財政部聯合發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》,決定在全國范圍內開展特色小鎮培育工作,并明確提出,到2020年,培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。國家發改委《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》則指出,特色小鎮是集產業、文化、旅游和社區功能的集合體,機制靈活、環境宜人、集約緊湊,既可以是“園區鎮”,也可以是“鎮中鎮”、“街中鎮”。
改革開放以來,中國走過的基本上是一條大城市為主體的城鎮化道路,大城市人口壓力偏大,綜合承載力過大,城市病嚴重,而中小城鎮產業與人口集聚不足,潛力沒有充分發揮。特色小鎮提供了更好的生活質量,有較低的住房和生活費用、較好的學校、較短的通勤距離以及總體而言更休閑和壓力更小的生活方式。因此,在當前經濟新常態下,培育建設大如小城、小如街市的特色小鎮具有重要意義。
  一是有利于推進城鄉統籌發展。特色小鎮是推進新型城市化、加快城鄉一體化的新平臺。從地理位置上講,特色小鎮相對獨立于市區,是聯接城、鎮、鄉村的重要節點,有利于將其打造成獨具魅力的統籌城鄉發展的樣板區,也可以作為新型城鎮化推進的示范區。二是可以根據特色小鎮的獨特優勢,培育新的經濟增長點。通過聚焦新興產業和傳統產業,疊加形成產業、文化、旅游、社區功能為一體,生產生態生活共融、宜居宜業宜游的新型產業,助推大眾創業、萬眾創新。三是有利于保護、傳承 獨具特色的地域文化。特色小鎮蘊涵著豐富的文化內涵,在它以一種人類居住形態和生活方式呈現自我的同時,還被視為一種寶貴的旅游資源和文化形態,備受青睞。挖掘特色小鎮獨特而豐富的地域文化,通過創新規劃理念、創新小鎮建筑風格,創新新型產業業態,能夠更好地傳承和弘揚特色小鎮的地域文化,并將其打造成具有山西特色和區域特色的文化名片。
  二、兄弟省份特色小鎮建設情況、成功范例及發展模式
  通過查閱和參考國務院參事室調研組的相關資料我們發現,國內許多省份都出臺和完善了培育特色小鎮的指導意見和政策,強化了財政、金融項目和政策的支持,涌現出了一批建設較為成熟的特色小鎮。大致有以下幾類:一是各省大城市創新要素外溢形成的一批創意小鎮。如杭州資金外溢形成的山南基金小鎮,依托上海海歸人才外溢形成的浙江嘉善縣歸谷智造小鎮,科技和人才外溢形成的余杭夢想小鎮等等。這些創意小鎮一般位于大城市的周邊,既不是建制鎮,也不是傳統意義上的開發區,以創新要素的聚集為邊界,與農業、農村和農民關聯性不大,甚至沒有農業。二是傳統產業分工形成的專業化制造小鎮。這些專業化小鎮的前身是“一鎮一業”和“一鎮一品”等,他們僅在少數的幾個行業內從事專業化經營,充分利用地方化經濟,生產傳統勞動力密集型的產品,吸納了大量農業勞動力的轉移。比如,紹興市的大唐襪藝小鎮,嘉善縣的巧克力甜蜜小鎮和鞏義市的竹林鎮等傳統制造業小鎮。三是依托自然農業資源和歷史文化資源形成的資源型小鎮。只要有別致的自然風光、差異化的農業資源以及獨特的歷史人文典故就有可能形成資源型小鎮,這些小鎮遍布東中西部。比如,甘肅隴西縣以家家戶戶種植的中草藥形成的中藥材小鎮,河南洛寧縣以萬畝蘋果園為基礎的金果小鎮,黑龍江漠河縣以“極北”和“ 極寒”的地理風光打造的生態旅游小鎮,還有甘肅通渭縣的書畫小鎮,浙江紹興的黃酒小鎮,河南洛陽的唐三彩小鎮、愛河小鎮,浙江嘉善縣的西塘旅游古鎮等等。
兄弟省份在快速推進特色小鎮的建設中也形成獨具特色的發展模式。比如,紹興的大唐襪藝小鎮為了應對勞動力成本的快速上漲,積極探索襪業產業的轉型升級,與25所高校合作打造“世界襪業設計中心”,根據人體運動時肌肉受力需求、時尚需求,設計出功能型、個性化的襪子,每雙襪子的售價都在百元以上,并且銷量大增,變“汗水式”增長為“創意式”增長。西湖云棲小鎮利用阿里巴巴云公司和轉塘科技經濟園區的技術和人才的外溢,以云計算和大數據為核心產業,形成了具有全局帶動和重大引領作用的高端新興產業及全新產業業態。嘉善縣巧克力甜蜜小鎮借鑒國外“好時小鎮”、“雀巢工廠”等工業旅游模式,并加以創新,從一般性的工業旅游拓展為巧克力工業旅游與巧克力主題樂園相結合的旅游景區產品,是目前國內首家、亞洲最大的巧克力特色旅游風景區。河南洛寧縣愛和小鎮藏身于大山深處,卻精致至極,當地藝術家將陶瓷、旅游、傳統工藝和洛寧獨具特色的環境相結合,打造獨具特色的三彩陶藝村。
  此外,兄弟省份傳統意義上的“三園三區”有向特色小鎮發展的趨勢。傳統的三園三區主要進行生產上的分工協作,開發模式相對比較單一,而特色小鎮是產業、生活、生態一體化的空間經濟平臺,不僅具備產業園區的集聚生產功能,并且強調生活空間、生態環境一體協調。既符合產業發展要求,又能夠滿足人居需求,具有強大的發展潛力。一些地方的三園三區利用特色小鎮建設的機會,對園區產業進行梳理,明晰產業發展思路,清退一批低端、散亂、不符合園區定位的企業,將園區生態予以重建,對園區生活配套加以完善,實現從產業園區向產業社區的轉變。如浙江的蕭山信息港小鎮,以產業園(杭州灣信息港)為基礎,從點到面,逐步發展成為特色小鎮。
我們通過分析國務院參事室提供的資料發現,兄弟省份的特色小鎮一般都包含了農、林、水產、加工、制造、餐飲、酒店、金融、工商、旅游和房地產等行業構成的復合產業體。這些特色小鎮的建設使得當地的一二三產互相融為一體,而不是單打獨斗的獲取邊際利潤,各個產業都得到了全面發展,產業價值在互促互利中得到了整體提升。
  三、我省部分市縣特色小鎮建設現狀
  在調研中我們發現,我省在特色小鎮的規劃布局、特色產業、體制機制、保障措施等方面做了不少工作,有不少創新舉措和可取之處。在將傳統小城鎮培育成特色小鎮方面也做了很多工作,取得了一定的成績。
  (一)地方政府對特色小鎮建設較為重視,特色小鎮建設和培育工作在有序進行
  國家住建部2016年10月14日公布了首批127個中國特色小鎮。首批中國特色小鎮中,山西共3個,分別是是晉城市陽城縣潤城鎮、晉中市昔陽縣大寨鎮、呂梁市汾陽市杏花村鎮。2017年7月27日,住建部又公布了全國第二批特色小鎮名單,我省又有九個鎮入選,分別是:運城市稷山縣翟店鎮、晉中市靈石縣靜升鎮、晉城市高平市神農鎮、晉城市澤州縣巴公鎮、朔州市懷仁縣金沙灘鎮、朔州市右玉縣右衛鎮、呂梁市汾陽市賈家莊鎮、臨汾市曲沃縣曲村鎮、呂梁市離石區信義鎮,至此,我省共有12個鎮被列入全國特色小鎮。
通過調研我們發現,特色小鎮所在市、縣(區)和鎮政府對特色小鎮的創建工作都比較重視,一些縣鎮還成立了專門的創建組織,完善了相關工作機制,持續開展了特色小鎮的建設和創建申報。例如我省的大同市,就堅持把支持特色小鎮培育創建工作作為推動該市產業轉型升級、促進經濟社會發展的強力推進器和重要抓手,多次召開會議,制定信息通報機制以及考核評價機制,確保培育創建各項工作落到實處、見到實效。該市雖然在住建部公布的前兩批特色小鎮中暫時沒有上榜,但該市一直在積極開展這方面的工作。而且值得欣喜的是,日前,國家體育總局公布了第一批運動休閑特色小鎮試點項目名單,大同市南郊區御河運動休閑特色小鎮位列全國上榜的96個小鎮之中,這是一個好的信號。另外該市南郊區古店鎮、云岡鎮、天鎮新平堡鎮、靈丘東河南鎮、大同縣周士莊鎮、渾源大磁窯鎮、陽高羅文皂鎮、左云鵲兒山鎮、廣靈縣南村鎮9個建制鎮入選市級特色小鎮創建名單之后,該市通過明職責、抓發動、促申報等一系列積極有效的舉措,目前該市已有3個小鎮列入省級特色小鎮培育創建名單,分別為南郊區古店鎮、天鎮縣新平堡鎮、大同縣周士莊鎮。
此外,呂梁、晉中、太原、朔州、運城、晉城等地也在積極培育特色小鎮。隨著我省各市縣對特色小鎮建設認識的逐步提高,今后還將出現更多更好、更加獨具特點的“特色小鎮”。
  (二)部分特色小鎮形成了鮮明的產業形態
特色小鎮的關鍵在于“特色”,其魅力在于“特色”,其生命力也在于“特色”。調研中我們發現,我省已經入選的部分特色小鎮和正在培育的特色小鎮,都能夠創新發展理念,找準特色、凸顯特色、放大特色,把打造特色作為其規劃建設發展的首要任務。以杏花村鎮為例,該鎮是全國首批特色小鎮,也是山西省百鎮建設示范鎮和山西省歷史文化名鎮。杏花村鎮以汾酒品牌的知名度為基礎,發揮獨特的酒文化優勢,形成了釀造產業為支柱,旅游開發為突破口的產業形態,不斷拉動全鎮經濟發展和社會協調。馳名中外的汾酒集團就坐落在杏花村鎮,是我省輕工行業的典范,是食品工業振業的龍頭。通過汾酒集團龍頭企業的發展,帶動了杏花村鎮18家釀酒企業的發展,帶動了周邊2000余人參與到汾酒銷售行業中來,帶動周邊130余戶參與到飼料加工養殖行業中,解決了5000多個農村剩余勞動力轉移。該鎮以汾酒文化為依托,建立的汾酒文化博物館是中國第一座酒史博物館,現有汾酒史、中國歷代酒器酒具、汾酒榮譽產品、館藏書畫精品等五個專題陳列館,深邃的酒文化內涵吸引著眾多的海內外游客。據統計,該鎮每年接待國內外游客23萬人次,旅游年營業收入500萬元。與此同時,該鎮還積極發展“互聯網+”項目,以酒類銷售為基礎,發展了650余家分布于淘寶網、網酒網、京東網的多個酒類銷售平臺,年銷售額達3.6億元。
 (三)地方政府依靠產業特色,發展經濟小鎮,壯大了特色小鎮的根基
  打造特色小鎮,其根基在于產業的選擇、在于經濟的發展。我省部分市縣在特色小鎮的產業培育發展中,立足資源稟賦、區位環境、歷史文化、產業集聚等特色,大力發展特色優勢主導產業,延伸產業鏈、提升價值鏈,構建了小鎮大產業。大同市天鎮縣新平堡鎮立足歷史文化名鎮這一得天獨厚的旅游資源優勢,以旅游文化產業為龍頭,充分做好農業與旅游結合這篇文章,積極發展生態觀光農業,一方面為旅游業培植生態,發展生態旅游業;另一方面為農業培植特色,發展特色農業;而該市靈丘縣東河南鎮則依靠位于平型關的小寨、蔡家峪紅色旅游文化區和古之河、燕家灣農業觀光區這一重要地理位置,積極配合旅游和農業資源發展,通過向旅游區和觀光區輸入勞動力,將旅游區部分產業引入建設區,成為一個以勞務輸出和服務業為主的小城鎮;陽高縣羅文皂鎮人口比較集中、農業條件優越、文化底蘊深厚、商貿歷史悠久。百鎮建設實施以來,該鎮圍繞“五建設、兩整治”的要求積極加強基礎設施建設和鎮區風貌整治,以物資流通和服務業為主要產業,成為一個聯系城市與廣大農村腹地的關鍵點;渾源縣大磁窯鎮又名恒山古鎮,是中華五岳之北岳恒山風景名勝區所在地。古鎮現有常住人口1.5萬人,年游客人數221萬人,其中,國外游客30萬人。2016年,全鎮GDP為3.3億元,固定資產投資6億元,居民人均純收入9580元。近三年來,大磁窯鎮突出旅游特色,緊緊圍繞復興北魏古鎮、建設旅游勝地、打造養生之所三大目標,相繼實施了北魏古鎮搶救性修復、千年溶洞系統性開發、唐峪河生態綜合治理、龍盆峪景區開發、岳門灣景區修復、懸空寺景區環境整治、天峰嶺景區環境整治、陶瓷工業復興、恒山湖綜合整治等重點項目。經過近三年的保護、開發和建設,這座古老神奇的古鎮散發出了濃郁的藝術氣息。
  (四)部分市縣能夠依托資源優勢,在小鎮轉型上下功夫,使特色小鎮的風貌得到較大改善
  特色小鎮往往以動人的風景,豐富的歷史故事,優美的生態環境,或以活色生香的藝術氛圍,引得游人紛至沓來,從而繁榮一方經濟。我省部分市縣在特色小鎮建設和培育上,也把著重點放在了改善生態環境和鎮風鎮貌上,取得了一定的經驗。大同市左云縣鵲兒山鎮是一個典型的煤炭資源型鄉鎮,基礎設施建設基本完善,但其生態環境狀況一直是老大難問題,開展特色小鎮培育工作以來,該鎮采取街道綠化與居民庭院綠化相結合,并圍繞資源型鄉鎮轉型和產業結構調整,以發展經濟林為突破口,在荒山地新開發了千畝杏樹基地,千畝瓜菜基地、千畝特色雜糧基地。五年來這些建設已獲得初步成效。大同南郊區的古店鎮緊鄰大同市區,是古代茶馬古道的驛站,是溝通晉蒙互貿的重要節點。在八、九十年代,古店鎮依靠煤炭運銷帶來可觀的收入,但是煤塵、煤泥、污水造成巨大的污染。在近20多年中,歷屆鎮政府堅持鼓勵村民種樹、育苗并幫助村民銷售樹苗,現古店鎮綠化覆蓋率達到64.2%,林木總面積80636畝,預估價值9億多元,徹底從煤炭高污染產業,轉型為苗木培育、苗木銷售、綠色發展的道路。該市云岡鎮是世界文化遺產云岡石窟所在地,還有青磁窯石窟、摩崖石刻佛字、魯班窟石窟、吳官屯石窟、觀音堂、云岡公園等歷史古跡。民俗風情旅游資源也相當豐富,有享譽海內外的劉官莊威風大鑼鼓,古樸的劉官莊村農家大院,晉華宮礦的井下探秘等。近年來,為配合云岡大景區建設,景區規劃區內的許多村莊已搬遷(包括鎮政府),當地政府在原址上進行了大規模的綠化行動,使境內的生態資源及旅游資源更加豐富,旅游市場變得更加廣闊和巨大。該市的周士莊鎮緊鄰大同市裝備園區,市主干路云洲街直通鎮區,境內京包鐵路、大張公路、208國道通達四方,交通便利。近年來,縣鎮兩級堅持依托市區、園區,服務市區、園區,按照“主導產業+基礎設施+生態環境+文明村風”的思路,將周士莊鎮作為全縣的重點特色鎮來打造。著眼新型產業發展,依托市裝備制造園區,規劃建設了國家中小微企業大同縣示范園;依托京包鐵路及周士莊鎮火車站,規劃建設了投資30億元的晉北鐵路物流園,并緊貼群眾樂居的民生事業,下大力氣改善基礎設施,實施了農村安居工程。目前全鎮面貌發生了較大的變化,特色城鎮已初顯規模。
  四、我省特色小鎮建設存在的相關問題
  (一)特色小城鎮規模總體偏小,基礎設施尚不完善。例如我省的大同市共有99個建制鎮,但常住人口規模達到萬人以上的只有靠近市區的一兩個。而人口達到萬人以上基礎設施和公用設施才能形成一定規模,才能發揮輻射功能,帶動區域經濟社會的發展。調研中我們發現,多數建制鎮僅有1條主要的商業街道,與大中城市的設施水平有相當大的差距。規模小實力弱,使得集聚帶動能力發揮受限。
  (二)規劃定位不高,部分市縣特色小鎮的“特色”不夠鮮明。調研中我們發現,我省特色小鎮規劃滯后和質量不高的問題比較突出,而高水平、有特色、操作性強的規劃不多。有的就鎮論鎮,不能在市域、縣域內統籌考慮,致使小城鎮規劃定位不準確、布局不合理、功能不明晰。有的對特色小鎮的地理環境和歷史文化缺乏深入研究、規劃建設缺乏個性,建筑風格千篇一律,城鎮風貌千城一面。而讓人動心、動容、留下深刻印象的特色城鎮則寥寥無幾。
  (三)發展資金不足,特色小鎮仍以政府投入為主,融資渠道過窄。調研中我們發現,特色小鎮建設的資金來源仍然是投資渠道占主體,政府投資在其中占有重要位置,融資渠道仍顯過窄,且真正通過融資渠道落實到位的資金更是非常有限。在當前的財政體制和經濟發展水平下,以政府投入為主的建設模式,使特色小鎮在城鎮建設上的投入力度受到制約,雖然市縣政府積極幫助并給予了一定的資金幫扶,但是資金量仍顯不足。由于資金缺口較大,特色小鎮的在公共服務設施建設方面相對滯后。
(四)特色小鎮的發展依然缺乏有效組織力。調研中我們發現,特色小鎮建設過程中缺乏切實可行的有效組織力,有的特色小鎮雖然建立了特色小鎮建設工作領導組,但是特色小鎮建設不是一個鄉鎮的事情,要想特色小鎮建設具有可持續性,可操作性,就要組建更高層面的以當地主要領導為組長的領導組。這樣才能加強鄉鎮與市縣相關職能審批部門的協調配合,才能針對招商引資、項目建設、廣告宣傳等不同內容進行細化分工,才能有效推動各建設項目立項審批,加快推進項目建設進度。
  (五)開發區模式傾向凸顯,行政主導問題嚴重。一些特色小鎮所在的地方,習慣于建設產業園區的傳統模式,仍以地方國企和政府投資平臺為主體,沒有引入相應的社會資本參與投資經營,潛藏著巨額政府債務的風險。
  建 議:
  一、做好特色小鎮的統籌規劃,充分彰顯小鎮特色。特色是小鎮的核心元素,產業特色是重中之重。找準特色、凸顯特色、放大特色是特色小鎮建設的關鍵所在。特色小鎮既承載歷史,又面向未來,是產業的文化傳承平臺,要按照生產、生活、生態“三美融合”理念和宜業宜居宜游“三宜結合”的要求,加強文化內涵挖掘和生態環境保護。要充分挖掘小鎮的地貌特色、建筑特色、產業特色和文化特色,合理確定小鎮發展規模,做好統籌謀劃、真正彰顯小鎮的地方特色。
  二、有目的的對潛力較大的小鎮進行重點培育,在特色小鎮建設上應保持適度的規模經濟。特色小鎮的建設需要保持在一定的規模上,基礎設施投入和產業的發展才有經濟上的合理性。不能盲目逐級下派創建特色小鎮數量指標,而應有目的的進行重點培育。在小鎮類型選擇上,多考慮非建制鎮類特色小鎮建設,尤其是大城市周邊的適合疏解大都市功能的發展平臺。
  三、應當出臺和完善切實可行的特色小鎮建設實施辦法,強化特色小鎮建設的有效組織力,鼓勵特色小鎮做大做強,完善要素保障,優化發展軟硬環境。對特色小鎮或正在培育的特色小鎮堅持簡政放權的體制機制,下放行政管理權限,提升鎮政府的自主管理能力,搭建特色小鎮公共服務平臺,完善提升教育、醫療、交通、文化等基礎設施和公共配套,并為融入資本的民間企業提供必要的便利和政策優惠。
  四、組織專家學者對我省的特色小鎮建設工作進行全方位的深入調研和微觀剖析,著力破解特色小鎮功能定位不清晰、小鎮風貌無特色、人文風情不誘人、承載能力不高的難題。適應大休閑時代的發展趨勢,按照提升資源品質和旅游品牌、培育戰略性支柱產業的內在要求,建設綜合性、多功能、多業態的小型旅游區和生態居住區。
  五、在市縣層面設立特色小鎮建設領導機構,對當地的特色小鎮建設工作進行全方位指導和引導。要明確主線,在建設特色小鎮上盡量突出以“民居生活—生態旅游—產業發展”的“三位一體”的模式和休閑、商務、度假等“驛站”模式。形成特色鮮明、產業明晰,生活氣息濃郁,文化與商業相互交融的特色風格。
  六、拓寬融資渠道,多渠道籌集建設資金。要建立政府和社會資本合作項目庫,著力在基礎設施領域引入社會資本。在發揮財政資金的引導作用,用好財政支持資金的同時,要加大招商引資,吸引大中型企業和民間資本通過合資、合作、獨資等方式參與特色小鎮的建設和經營。要學習周邊省份特色小鎮招商的成功經驗,做好特色小鎮的招商推介工作,編印重大項目招商手冊,把特色小鎮建設做為重要內容,圍繞龍頭企業、行業小巨人進行招商。市縣政府還要優先確保特色小鎮重點項目、基礎設施用地指標,要結合“十三五”規劃項目申報工程 ,向上爭取更多資源要素,保障特色小鎮建設的有序推進,使我省的特色小鎮建設和培育工作盡快步上快車道。
  小城鎮承載著大夢想,培育發展特色小鎮是搭建城鄉優勢組合的新載體,促進城鄉創業創新的新平臺,有利于推進供給側結構性改革,有利于推動經濟轉型升級和發展動能轉換,有利于促進大中小城市和小城鎮協調發展。因此建設一批產業發展、美麗宜居、平安和諧的特色小鎮,應成為我省各級政府促進經濟發展的強力推進器和重要抓手,努力把特色小鎮建設工作做得更加扎實深入,更加卓有成效。
 
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